2021年新年伊始，《中华人民共和国政府和毛里求斯共和国政府自由贸易协定》（以下简称《协定》）正式生效，这是中国与非洲国家签署的第一个自贸协定。这将进一步提升中毛两国互利合作与开放水平，特别是将为中国企业“走出去”提供更多便利，助力中非经贸合作迈上新台阶。

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一、非洲大陆自贸区协定生效对中非经贸合作带来的挑战

（一）经贸、投资的合法权利适用受限

《非洲大陆自贸区协定》在区域和国家层面的法律适用效力不对等，导致中国企业享有合法贸易权利受限。《非洲大陆自贸区协定》的实施效果，不仅取决于区域层面的法律适用性和效力，还取决于通过批准、并入、实施和执行等国内司法程序在国家层面的法律适用性和效力。目前《非洲大陆自贸区协定》共有５３个签署国，４１个非洲国家批准了该协议，２个国家还在国内议会的审议程序中，还有１０个尚未批准该协议。仅有少数几个非洲国家衍生各类促进企业和个人利用非洲自贸区下的贸易和投资政策的制定。

大多数成员国通过国内司法程序赋予区域贸易协定国内适用效力的过程仍十分漫长。国内层面的政治经济动因是影响成员国批准和实施《非洲大陆自贸区协定》的重要因素之一。非洲国家更有可能执行符合其政治动因和商业精英利益的区域贸易协定。对于已经批准该协定的成员国，也面临着协议内容在国内不被遵守的可能。回顾东共体、西非国家经济共同体（以下简称西共体）、南共体等非洲区域经济组织在国家层面的法律实施效果可知，批准后的区域贸易协议（即使已经通过国内程序成为国内法的一部分）也经常存在法律适用效力不佳的问题。

非洲的区域贸易协定发展呈现文本承诺和实际遵守间的不对等。区域贸易协定在国内层面的“实施差距”降低了非洲区域经济一体化的发展速度。此外，《非洲大陆自贸区协定》在货物贸易和服务贸易领域缺乏强有力、强制性的监督管理机制，也是导致协议后期可能实际执行效力不佳的原因之一。中国赴非投资企业将面临所享有的合法经贸权利无法实现的法律挑战。

（二）区域贸易协定重叠引发的规则适用混乱

区域经济共同体和非洲大陆自贸区的共生关系，加剧中国企业面临的适用经贸规则的混乱性。这主要是因为，非洲多成员身份重叠现象造成了非洲各区域经济共同体和非洲大陆自贸区间的共生关系。虽然非洲大陆自贸区采用“从上至下”的方式，旨在解决非洲大陆“意大利面条碗”的问题，但是目前仍尚未厘清如何协调和统一各个区域贸易协定间的诸多法律问题。例如，有关原产地规则的适用。刚果（金）是东共体、东南非共同市场、南共体、中非国家经济共同体、大湖国家经济共同体和几内亚湾委员会、非洲大陆自贸区的成员，在不同区域经济组织内实现了不同的一体化程度。

若中国同刚果（金）进行货物和服务的进出口贸易，则以哪一个区域贸易协定规定的关税为准？虽然《非洲大陆自贸区协定》第１９条就非洲大陆自贸区和各区域经济组织间的关系作出了规定，即“如果本协议与任何区域贸易协定间存在任何冲突和不一致，除非本协议另有规定，否则以本协议为准”。但是此条规定仍无法调和目前各个区域经济组织间的原产地规则和关税规则间的异质性问题。此外，由于许多非洲国家的生产力水平和经济结构发展不对称，也增加了这些国家在利用优惠关税政策方面的挑战，更不用说执行苛刻和复杂的原产地规则了。这一现状不仅导致了非洲大陆自贸区原产地规则谈判进展缓慢，也为中国企业赴非投资埋下制度层面的法律适用风险。

（三）企业和个人寻求区域司法救济路径的缺失

与其他区域经济组织法院的规定不同，非洲大陆自贸区争端解决机制只受理成员国间的贸易争端。《非洲大陆自贸区协定》第３条有关“适用范围”规定：“本议定书适用于缔约国之间因《非洲大陆自贸区协定》规定项下的权利和义务而发生的争端。”这一规定不可避免地产生了一个消极的法律效果，即个人投资者转向本国政府寻求有关非洲大陆自贸区问题的司法救济，个人投资者的保护将受到国家政治权利的干预。同时，过长的贸易交易时间、贸易交易效率的低下等问题，不符合国际贸易的贸易便利化原则。此外，多成员身份问题引发的另一个制度层面的冲突是关于争端解决机制的选择。目域前，非盟承认的８个区域经济组织中共有４个区东经济组织法院，包括东共体法院、西共体法院、南非共同市场法院、南共体法院。

根据上述４个区域经济组织条约规定可知，这些区域经贸司法机构均有权受理在区域内发生的经贸投资争端。若争议当事方将同属于上述法院管辖权范围的争端提请法院审议，一方面将产生重复诉讼、挑选法院等消极法律效果，同时也造成稀缺法律资源的无效浪费。考虑到不同区域经济组织法院就相同问题作出的不同裁决结果，也会增加判决在区域和国家层面执行的难度。

有非洲学者认为，“在非洲国家较少使用ＷＴＯ争端解决程序的现状下，非洲大陆自贸区争端解决机制的上述规定，无论是对非洲国家而言，还是对外国投资者而言，都会带来消极的法律影响”。未来中国与非洲成员国进行经贸往来，将不可避免地产生经贸纠纷。但是，非洲大陆自贸区争端解决机制尚未规定针对外国投资者和非洲国家间的投资争端解决机制。如何在非洲大陆自贸区内保护中国投资者的合法权利将成为中国赴非投资企业和个人面临的又一大难题。

二、完善中非经贸合作的可行性路径

（一）在顶层设计层面加速推进建设中非自贸区的步伐

虽然非洲是中国海外投资的一大重要目的地，但是中国对非自贸区的建设布局明显滞后于对非经贸合作的现实需求。考虑到非洲目前的法律环境较为复杂，加之各个区域贸易协定重叠的混乱规则，中国应主动同非洲国家寻求创建一个高效、合法、运行良好的对非投资法律制度环境。中非自贸区的构建，本质上是中国和非洲国家作为国际法主体，通过签订双边或多边条约的形式，逐步实现经贸合作的法治化、规则化、规范化。

因此，在探索开展中非自贸区谈判时，可以纳入“中非数字创新伙伴计划”，把“一带一路”倡议同非盟《２０６３年议程》有机结合起来，依托中国国际进口博览会和中非经贸博览会等平台，全面加强中非经贸务实合作；鼓励中资企业扎根非洲，帮助推动非洲地区数字基础设施互联互通；积极探讨设立中非经贸领域合作高级别对话平台等常态化合作机制等。在循序渐进的经贸活动中，全面提升中非经济合作水平，为中非自贸区的成立奠定前期基础。

（二）在微观层面促进行业合作与企业对接

中非之间的贸易结构具有巨大的互补性，非洲农产品和其他工业生产原料对中国市场具有较大的吸引力，而非洲也需要中国生产的制成品，尤其需要中国的生产技术和先进的管理理念。因此，全面加强中非经贸合作，需要做好“引进来”和“走出去”。非洲大陆自贸区成立之后，非洲产品的出口通关会更为便捷，中国自非洲进口产品的通道已经打开，可以在国家层面积极搭建非洲商品到中国的销售渠道，持续提升中非合作论坛的影响力，积极吸引非洲企业参加中国国际进口博览会，为非洲产品和企业进入中国铺平道路。

此外，非洲大陆自贸区建设为非洲营造了国际化、透明化和规则化的营商环境，为中国企业进入非洲营造了良好的制度预期。对此，应加大鼓励中国企业“走出去”延伸产业链和供应链，积极在《非洲大陆自贸区协定》框架下开展广泛而深入的生产合作。比如，在农业领域，可以开展委托种植、人才培养和代销合作。在工业生产领域，一方面培养非洲国家的生产能力，培训熟练的产业工人；另一方面也加大对非洲工业原材料的进口，通过深入的产业合作，拓展中国工业企业的产业链和供应链。在服务业领域，全面开展人文教育、科研培训、商务规则、融资服务等方面的合作，积极推动中非经贸合作走向更高水平。

（三）在制度层面强化对非经贸合作法律保障体系的构建

一方面，推动签署协议框架内的双边法律文件。针对中国同非洲国家经贸合作的法律制度框架呈现出碎片化、断层化、不成体系化的特点，推动签署覆盖面更全、更广的双边法律保护条约。目前，许多同中国有密切经贸往来的非洲国家尚不配备双边投资协定、跨境税收保护、双边民商司法互助协定等法律保护条约，这为未来中国对非经贸合作埋下了法律隐患。中国相关部门应积极推动同未签署双边投资协定、双边税收协定、双边民商司法互助协定的非洲国家进行协商，加快谈判和签署进程。

另一方面，在政府层面建立中非经贸合作的法律保障机制和对话平台，建设并完善中非贸易争端解决仲裁机制，为投资者提供可选择的司法救济路径。考虑到中非经贸往来特点，中非之间投资和商事争议大都发生在非洲国家。由于非洲国家法院可能存在程序拖延、贪污腐败、判决难以执行等问题，加之采用西方仲裁机构面临高额交易成本和时间成本，而仲裁是解决中非经贸投资争议的最佳选择，因此，要建立好国内仲裁平台，并鼓励中国投资者多使用中非贸易争端解决仲裁机制。

结语
这不仅能为未来共建中非自贸区提供来自投资纠纷解决机制的实操经验积累，而且能为中国培养更多通晓和能熟练运用非洲法律的精英人才，服务于对非高质量经贸合作的发展需求。